[생생경제] 내년 예산안 분석법 “융자, 출자 출연금액은 재정건전성에 문제 안 돼”

■ 방송 : YTN 라디오 FM 94.5 (15:10~16:00)
■ 진행 : 김혜민 PD
■ 대담 : 이상민 나라살림연구소 수석연구위원

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[생생경제] 내년 예산안 분석법 “융자, 출자 출연금액은 재정건전성에 문제 안 돼”

◇ 김혜민 PD(이하 김혜민)> 오늘 가장 뜨거운 경제뉴스를 제일 생생하게 전해드리는 시간입니다. 20대 국회 마지막 국정감사가 진행 중입니다. 늘 그랬지만 이번에는 특히 여야가 더 치열하게 대립했는데요. 아무래도 앞으로 더 치열할 것 같습니다. 왜냐하면 여야가 이번 주부터 약 513조 원에 이르는 ‘슈퍼 예산안’을 둘러싼 전쟁에 돌입하는데요. 쟁점과 전망, 이상민 나라살림연구소 수석연구위원과 함께 이야기 나눠보죠. 위원님, 안녕하세요?

◆ 이상민 나라살림연구소 수석연구위원(이하 이상민)> 네, 안녕하세요.

◇ 김혜민> 국회가 내일부터 내년도 예산안 심사에 본격적으로 착수하는데요. 절차가 엄청 길고, 복잡하던데요?

◆ 이상민> 네, 그렇죠. 교과서 설명해드릴까요, 실질을 설명해드릴까요?

◇ 김혜민> 교과서 설명 1/3, 실질 설명 2/3 부탁드립니다.

◆ 이상민> 교과서대로 하자면요. 일단 내일부터 예산안 연설을 합니다. 예산안 연설은 굉장히 좋은 말들을 많이 하실 텐데, 한 마디로 요약하자면, “부디 정부안 그대로 통과해주세요,” 하는 거거든요.

◇ 김혜민> 정부가 청사진을 일단 밝혀요. 그다음에요?

◆ 이상민> 그러면 그것이 각 상임위별로 토론을 하고, 심사를 하는데요. 여기서 상임위라고 하면 각각 해당하는 사업에 연관되는 그런 국회 상임위가 있지 않습니까?

◇ 김혜민> 지금 우리가 국감을 상임위처럼 하는 거처럼요.

◆ 이상민> 맞습니다. 거기서 예산안 예비심사를 먼저 하고, 그러고 나서 예비심사를 다 끝내면 예결위에 전부 다 모아서 또 다시 2차로 심사를 하게 됩니다. 그 예결위에서 본심위라고 하고요. 본심위에서 여야가 합의가 되면 그것이 본회의로 가서 우리는 최종 정부 예산안에서 안이라는 꼬리표를 떼고 예산으로 확정되는 겁니다. 이것이 교과서에서 나온 건데요.

◇ 김혜민> 교과서 절차를 일단 요약해드리면, 정부가 내일 저희가 이렇게 돈을 쓸 겁니다, 허락해주십시오, 라고 하면 상임위. 그러니까 국방, 교육, 외교, 이렇게 나뉘어서 예비심사를 하고요. 그다음에 그 심사안 결과가 예결위라는, 한 마디로 예산을 결산하고, 심의하는 곳에서 심사를 하고요. 그 후에 여야 합의를 거쳐서 본회의에 올라가서 최종 도장을 받는 거죠.

◆ 이상민> 이렇게 하면 좋겠는데요. 우리가 경험적으로 알 수 있듯이 일단 내일 연설을 한 이후에 바로 상임위에서 예비심의가 들어가지 않고 정쟁을 하다가 시간을 굉장히 끌고, 그러고 나서 모처에서 극적 타결이 되면 헐레벌떡 예결위에서 급하게 심의가 되겠죠.

◇ 김혜민> 보통 교과서대로 됩니까? 교과서처럼 되지 않습니까?

◆ 이상민> 불행히도 교과서대로 되는 것을 제가 거의 본 적이 없습니다.

◇ 김혜민> 거의 본 적이 없다고 하면, 그러면 교과서 내용을 바꿔야 하는 것 아닙니까? 이렇게 되면 절차를 현실적으로 바꾸는 절차도 있을 것 같은데요. 그건 아니에요?

◆ 이상민> 저는 여야가 싸우는 것에 대해서 그렇게 부정적으로 보지는 않거든요. 깎을 것은 깎아야 하는 거고, 사수할 것은 사수해야 하는 거기 때문에 싸우는 것 자체는 나쁘지 않습니다. 다만 어떤 예산안을 가지고 이것이 쓸 데 없기 때문에 깎아야 한다, 또는 필요하기 때문에 증액해야 한다고 싸우는 것은 좋은데, 이게 예산안과 상관없이 정파적인 정쟁이 되지 않을까 하는 우려가 듭니다.

◇ 김혜민> 본질에 대해서 여야가 싸우는 건 당연히 견제와 감시 역할을 하는 국회에서 서로가 서로에게 할 수 있는 일이지만, 정쟁을 위한 싸움이 될 것 같아서 그것을 우려하시는 건데요. 지금까지 예산안 심사 절차 과정을 교과서와 현실판으로 나눠서 이야기해주셨어요. 그렇다면 내년 예산을 살펴보겠습니다. 일단 규모 면으로는 올해보다 내년이 9.3% 증가한 513조 5000억 원이라는 건데 이게 초슈퍼 예산이라고 하지만, 사실은 경제 규모가 커지니까 써야 하는 돈이 많아지는 건 당연한 일 같은데요?

◆ 이상민> 일단 저는 초슈퍼 예산이라는 단어, 프레임 자체에 동의하지 않고요. 9.3% 올랐다고 하는데, 실질적으로는 8% 증가했거든요? 올해 추경 기준으로 보면 8%로 올라가고요. 올해 같은 경우는 9.9% 증가됐어요. 내년에는 8% 증가됐으니까 올해보다는 증가율은 다소 떨어졌다. 그럼에도 불구하고 내년도는 불행히도 세입 예산이 그렇게 크게 확대되지 않을 것으로 예측되고 있어요. 세입 예산은 제한적인데, 세출은 올해만큼은 아니지만 올해와 비슷한 수준으로 증가가 되니까 오랜만에 확장적 예산이라고는 평할 수 있을 것 같습니다.

◇ 김혜민> 지금 세입이 줄 것이라는 얘기도 해주셨는데, 그래서 증가 정도에 대해서 걱정하는 분들이 계세요. 예를 들어, 국가 예산정책처는 앞으로 나라 빚이 9년 새 750조 원 넘게 불어나면서 2028년에는 국가채무규모가 올해의 2배를 넘는 1500조 원에 육박할 것이다. 그러나 정부는 일단 지금까지는 재정 건전성이 탄탄해서 확장 재정 여력 괜찮다, 그러니까 돈 더 써도 괜찮다고 말하고 있거든요. 어떻게 판단하세요?

◆ 이상민> 제가 평가하기에는 돈이 많으면 많이 쓰면 좋죠. 문제는 돈을 많이 쓰면 재정 건전성이 우려가 되는 거잖아요. 내년도는 재정 건전성과 확장 재정의 기조를 나름 적절하게 균형을 유지했다고 평가하고 있는데요. 균형적으로 했다는 말의 근거는 최근에 추가 세세수가 많이 발생했잖아요? 16년, 17년, 18년에 초과 세수가 많이 발생했는데, 그 초과 세수에 따라서 국가 채무를 많이 축소했어요. 29조 원 정도 국가 채무를 축소했어요. 내년 재정 적자가 한 31조 정도니까 비슷한 규모거든요? 여태까지 최근 3년 동안에 있었던 초과 세수로 인해서 갚았던 돈, 딱 그만큼 정도 내년에 적자가 되니까 저는 한 마디로 여태까지의 축적된 재정 여력을 드디어 내년에 소비하는 예산이라고 평가를 합니다.

◇ 김혜민> 우리가 나라 예산에 흑자가 난다고 해서 무조건 살림이 풍부하고, 좋다고 판단할 수는 없는 거잖아요. 그렇기 때문에 그런 근거로 적절하게 균형을 맞추고 있는 것 같다고 위원님께서 평가를 해주셨어요. 문 대통령도 사실 재정 확대가 더 필요하다고 여러 번 이야기를 했고요. 하지만 한국당에서는 심각한 재정 중독의 결과다, 라고 이야기를 하고 있습니다. 중요한 것은 어떻게 쓰느냐, 아니겠습니까? 필요한 재정 확대다, 아니다, 이것을 결정하는 기준이 있습니까?

◆ 이상민> 제가 그런 기준을 제시할 수 있으면 좋겠는데요.

◇ 김혜민> 그래도 국민들이 판단할 수 있는 기준이 있으면 좋을 것 같아요. 나라 재정에서 이거는 쓸 만해, 아니야 이거는 선심성이야, 이런 국민들 눈에 보이는 기준 없습니까?

◆ 이상민> 지금 기준을 세우기 편한 것은 일단 재정 건전성에 큰 부담이 되는 지출과 부담이 되지 않는 지출은 충분히 기준을 세울 수가 있을 것 같은데요. 내년도 지출을 보면, 융자금액이랑 출자 출연금액이 굉장히 많이 늘었어요. 융자금액은 7조 원 정도 늘고, 출자 출연금액은 2조 원 정도 늘었는데, 이런 금액 같은 경우는 재정 건전성을 그렇게 해치는 지출은 아닙니다. 국가가 융자를 해준다는 의미와 돈을 그냥 주는 것은 이것은 많이 다르잖아요? 돈을 주면 그냥 써서 없어지는 거지만 융자를 10조 원 해준다는 것은 10조 원을 주고 없어지는 것이 아니라 3년 뒤나 5년 뒤에 융자금 회수를 하면 10조 원에 이자를 약간 붙여서 돈을 더 받게 되는 구조거든요? 그래서 융자금이 늘어나는 것은 재정 지출 규모는 늘리는 것처럼 보이지만 사실상 재정 건전성에는 그렇게 해가 되지 않습니다. 그런데 내년 융자금이 무려 올해보다 20% 증가해서 융자금 늘어난 금액만 7조 원이고요. 출자 출연금액이라는 것은 사실상 투자하는 거거든요. 예를 들어서, 제가 오늘 오전에 어느 회사 주식을 샀다고 하면, 저는 소비를 많이 한 것이 아니라 나름대로 제가 재테크, 돈을 벌기 위해서 투자를 했다고 말을 하는 거잖아요. 정부도 마찬가지로 투자하는 돈이 있는데, 그것을 출자 출연이라고 하고요. 그렇게 출자 출연이 올해보다 늘어난 돈만 2조 원이니까 이렇게 융자금액, 출자 출연금액이 굉장히 많이 늘어난 것이 재정 건전성을 해치는 것과는 별로 상관이 없습니다.

◇ 김혜민> 출자 출연이나 융자처럼 당장은 지출처럼 보이지만 나중에 돌려받을 수 있는 항목이 있다면 괜찮은 거고, 또 하나는 나중에 돌려받을 수 없다고 하더라도 적재적소. 우리 사회 꼭 필요한 분야에 이 돈이 쓰인다면 그것은 맞는 거 아닙니까? 재정을 올바르게 쓰는 거 아닙니까? 그러면 어디에 쓰이는 지에 대해서 위원님과 이야기를 해볼게요. 그중에서 여야가 첨예하게 대립하는 예산에 대해 먼저 살펴보겠습니다. 복지 분야가 13% 증가하고, 일자리가 21% 증가합니다. 이 부분이 역대 최고 증가 폭인데요. 복지와 일자리 예산 증가의 면면, 어떻게 평가하세요?

◆ 이상민> 복지 분야가 13%, 19조 원이나 증가가 됐으니까 19조 원은 굉장히 큰 숫자기는 하죠. 그런데 19조 원이 어디서 이렇게 증가됐을까, 분석을 해보면요. 국민연금이나 고용보험과 같이 이렇게 공적 연금을 통한 증가분만 6조 원 가까이 돼요. 예를 들어서 국민연금만 한 4조 원 정도가 증가되거든요. 그런데 국민연금이 올해보다 4조 원 정도 증가된다는 얘기는 이게 특별히 복지 정책이 변해서 그런 게 아니라 노인 인구 구조가 많이 변해서 그렇기 때문에 이것은 어느 정부가 해도 국민연금 지급액은 늘어날 수밖에 없는 것 아닙니까? 국민연금법이 있으니까요. 예를 들어서 기초연금에서도 이 돈이 많이 증가가 되는데, 기초연금에서도 1.7조 원 증가했으니까 이런 부분이 돈은 많이 증가됐지만 정책적인 이유라기보다는 인구 구조적인, 또는 경제적인 이유라고 분석을 할 수밖에 없고요. 그리고 제가 특히 복지 분야에서 증가된 것 중에서 큰 금액이 주택 구입할 때 융자 사업이 1.8조 원 정도 증가됐어요. 주택 구입에 돈을 융자해주는 것이 복지 분야인가? 하고 생각이 들 수도 있는데요. 이게 국제 기준으로 보면 복지 분야가 아니에요. 상식적으로 생각해봤을 때 국가가 주택을 건설하고, 국가가 주택 구입할 때 돈을 융자해주는 것이 이것이 복지 분야에 속하는 회계 구조를 가지고 있는 나라는 제가 알기로는 우리나라밖에 없는데요. 그런데 아무튼 국제 기준에는 그게 복지는 아니지만, 우리나라 회계 기준에 따르면 그것도 복지라고 하니까 그런 1.8조 원을 주택 구입할 때 빌려주는 돈도 복지 분야의 지출을 통계적으로 늘리는 데 기여를 했다고 평가될 수 있습니다.

◇ 김혜민> 공적 연금이나 기초연금 같은 경우는 인구 구조가 변하면서 당연히 올라가는 거고요. 그렇다면 일자리 예산에서 이런 비판이 있지 않습니까. 단기 일자리 증가만을 위한 예산이다. 이게 실질적으로 고용을 올리는 예산이 아닌데, 이런 곳에 계속 예산을 쏟아 붓는 것이 맞느냐? 어떻게 생각하세요?

◆ 이상민> 저는 그 문제는 참 어려운 문제라고 생각해요. 단기적 일자리가 가진 장점도 있지만, 단점도 분명히 있습니다. 저는 이런 국회에서 싸움을 한다고 하면, 이런 것을 가지고 싸우는 것은 바람직한 싸움이라고 봅니다. 이것은 분명히 장단점이 동시에 존재하는 거고요. 그런데 단기 일자리 사업도 물론 많이 있기는 있는데요. 고용 부분 중에서 가장 크게 증가된 사업은 고용보험기금에서 지급하는 실업급여라고 보통 말하는 구직급여. 구직급여 사업만 내년 2.3조 원이 증가되거든요. 이런 고용보험 기금에서 지급하는 실업급여는 이것은 법적으로 증대될 수밖에 없는 거고, 이런 부분은 필요하다는 공감대가 많은 분들이 동의하고 있는데요. 이런 데 금액이 2.3조 원 증가됐으니까 이런 것 때문에 고용부분 예산이 증가된 것처럼 보인다고 평가할 수 있습니다.

◇ 김혜민> 여야가 첨예하게 대립하는 예산 분야 중 하나요. 복지 분야, 일자리 분야 예산 이야기 나눠봤고요. 또 하나는 남북 협력기금입니다. 남북 협력기금이 10.3% 늘어나서 1조 2200억 원인데, 이게 공방의 포인트인 게 남북관계가 지금 소강상태인데, 지금 이렇게 10%나 넘게 늘려서 할 부분이냐, 이거거든요?

◆ 이상민> 이게 예측이 불가능하다는 게 남북관계의 특징인데요. 저도 모르지만 아무도 모릅니다. 남북관계가 내년에 갑자기 좋아질지, 더 악화될지는 예측할 수 없는데요. 예측할 수 없는 데서는 기금을 편성해놓고 이게 남북관계가 불행히도 그렇게 좋아지지 않는다고 하면, 그냥 못 쓰고 남는 돈이 되는 거거든요. 돈이 없어지는 건 아니니까. 돈을 편성했다고 해서 이 돈이 버려지는 돈은 아니니까요. 일단 편성하고, 남북 평화가 오도록 기원하는 것이 좋을 수밖에 없겠습니다.

◇ 김혜민> 남북문제가 해결돼야 돈도 쓰죠. 그렇기 때문에 이 부분이 해결되지 않으면 이 돈은 날아가는 게 아니라 그대로 있는 거라는 이야기를 짚어주셨고요. 이 항목은 이견이 없겠죠? 일본의 수출규제 대응을 위한 예산이 지금 올해보다 27.5% 증가했어요. 가장 큰 폭이거든요? 이것은 여야가 이견이 없겠죠?

◆ 이상민> 이 부분에 대해서는 제가 아까 말씀드린 것처럼 대부분 출자출연 금액이거든요. 이 돈이 대부분 써서 없어지는 돈이 아니고요. 정부가 예를 들어서 산업은행 같은 곳에 출자를 하든가, 무역보험기금에 출자를 하는 돈이거든요. 이런 돈 같은 경우는 그렇게 아까워하지 않으셔도 좋을 것 같습니다.

◇ 김혜민> 아까워 할 분들은 없을 겁니다. 또 하나는 지금 총선을 앞두고 있기 때문에 이번 예산이 총선용 예산이 될 수 있다, 그래서 두 가지죠. 하나는 정부에서 총선용 선심 정책을 못하게 하겠다는 야당의 다짐이고요. 또 하나는 지역구 의원들이 자기 지역구 챙기느라 예산을 가져다 쓸 것이라는 지적이거든요. 이 두 가지를 막으려면 어떻게 해야 합니까?

◆ 이상민> 총선을 위한 선심성 예산은 당연히 막아야 하는 예산인 거고요. 문제는 이게 총선을 위한 선심성 예산인지, 지역 복지를 위한 예산인지 구별하기가 간단하지는 않아요. 그런데 이게 우리가 국회의원은 아무리 지역구 국회의원이라고 하지만 시장이나 군수와는 달리 우리나라 전체를 위해서 힘을 써야 하실 분인 거잖아요. 국회의원 분들이 우리 시민들이 잘 감시를 해야 할 것 같아요. 예산을 너무 지역구 얘기만 하는 국회의원과 그렇지 않은 국회의원은 감시를 해야 하는데요. 이게 꼭 지역구 유권자 분들이 자기 지역에 뭔가 가지고 오는 국회의원들을 뽑는 편이 있으니까 또 그런 국회의원도 생기는 건데요. 그런 악순환을 이제부터라도, 그런 국회의원도 문제지만, 그런 자기 지역에 얼마를 가지고 왔다, 라고 말하는 국회의원을 뽑는 유권자도 다 같이 반성해야 할 부분 아닐까 하는 생각이 듭니다.

◇ 김혜민> 네, 생각할 거리를 주시네요. 그러니까 너무 지역 이기주의에 영합하는 그런 예산들은 안 되는 거고요. 또 국회의원들 뽑을 때 오히려 이게 기준이 될 것 같아요. 너무 내 지역, 내 지역 하는 사람들은 조금 경계해서 볼 필요도 있을 것 같아요.

◆ 이상민> 그렇죠. 국회의원들이 예산을 얼마 따 왔다고 플랜카드를 걸어 놓는데요. 그것들을 보면 대부분 실제 집행되지 않고 말 그대로 따 왔다는 얘기가 많아요. 예를 들어서 이미 철도가 놓이기로 확정됐는데, 추가로 예산을 1000억 따 왔다고 하면 그러면 예전에는 철길을 놓는 것을 금으로 하는 것도 아니고, 두 줄 넣을 것을 세 줄 넣을 것도 아니고, 이미 있는 예산을 지역에 더 따 왔다고 광고만 하는 거지, 실제로 지역 살림이 더 나아지는 것은 아니거든요. 그런 부분을 잘 유권자 분들이 봐서 판단을 해야 할 것 같습니다.

◇ 김혜민> 알겠습니다. 지금 문자로 8823님이 “예산 통과할 때는 항상 정권 가진 쪽과 입장 바꿔 공방하다가 끝에 가서 극적 타결 통과시키는 거 익숙해졌어요.” 하셨는데요. 안 됩니다. 익숙해지면 안 됩니다. 우리 익숙해지지 말고 계속해서 문제제기하고요. 사실 작년에 했던 이야기 올해도 또 하는 거예요. 하지만 바뀔 때까지, 변화될 때까지 우리가 감시하고, 이야기해야 합니다. 나라살림연구소 이상민 수석연구위원이었습니다. 고맙습니다.

◆ 이상민> 네, 감사합니다.