노희범 "투표용지 50% 인쇄 지침에 깜짝 놀라...선관위? 통제 차원에서 국정감사 필요"

[YTN 라디오 김준우의 뉴스정면승부]

■ 방송 : FM 94.5 (17:00~19:00)
■ 방송일 : 2026년 6월 5일 (금)
■ 진행 : 김준우 변호사
■ 전화 : 노희범 변호사 (전 헌법연구관)

투표용지 부족 사태 자체가 있어선 안될 부끄러운 일
선관위, 독립성과 중립성은 유지돼야...독립기구 이유 있어
선관위원장, 대법관중 한명 관행적으로 근무...장악력 약해
선관위원장 상근직으로 바꿔 조직 장악력 높여야
선관위 개편, 꼭 개헌 아니더라도 호선하는 형태로도 가능해
선관위, 정치적으로만 해석해선 안돼...직무 수행에 초점 둬야
선거 무효? 소송 제기되더라도 무효화 되기는 쉽지 않을 것
선거 절차 더 투명하고 분명하게 세부지침 마련돼야
공정선거에 위배될 정도? 투표지 부족, 중대한 하자로 보기 어려워
국정조사? 선관위 통제 차원에서 국정감사 필요성도
선관위 헌법기관이지만 조사나 감사의 대상 가능

아래 텍스트는 실제 방송 내용과 차이가 있을 수 있으니 보다 정확한 내용은 방송으로 확인하시기를 바랍니다.

◆ 김준우 : 네, 6·3 지방선거에서 서울 지역에만 14개, 전국적으로 17개 정도인가요? 투표용지 부족 사태가 있었는데 선관위의 관리 부실 비판이 아주 거셉니다. 이 상황에서 유권자 입장에서는 또 어떤 사법적 구제가 가능한지, 선관위에 대해서 어떤 책임을 물을 수 있을지 헌법재판소 출신 노희범 변호사님과 함께 이 문제 짚어보도록 하겠습니다. 변호사님, 안녕하세요?

◇ 노희범 : 안녕하세요. 노희범 변호사입니다.

◆ 김준우 : 인터뷰 응해 주셔서 감사드립니다. 일단 노태학 중앙선거관리위원장과 허철우 사무총장 사의를 표명했고 진상규명위원회 설치도 약속을 한 상황인데요. 먼저 법적인 현안을 하나하나 좀 짚어보기 전에 헌법 전문가이자 법조인으로서 이 사태 어떻게 지켜보셨는지 궁금합니다.

◇ 노희범 : 모든 국민이 그렇게 느끼셨겠지만 있어서는 안 되는 일이라고 생각합니다. 민주주의를 실현하는 가장 중요한 것이 국민의 주권 행사, 즉 투표를 하는 것인데 헌법기관인 중앙선거관리위원회에서 이런 관리 부실로 인해서 투표용지가 없어서 투표권 행사에 제한을 받았다는 것 자체가 부끄럽기도 하고, 절대 있어서는 안 되는 일이 벌어진 점에 대해서는 매우 유감이다, 이런 말씀을 드리겠습니다.

◆ 김준우 : 네, 알겠습니다. 일단 현재 선관위가 요즘 계속해서 좀 문제 제기가 많았잖아요. 다양한 이슈들이 있었습니다만. 그런데 이게 헌법기관이고, 헌법기관 독립기관이다 보니까 헌법재판소에서는 또 '감사원 감사 대상은 아니다'라는 결정도 있지 않았습니까? 그러다 보니까 좀 외딴섬처럼 됐다라는 비판도 있는 것 같은데, 이 선관위의 현재 헌법에 규율된 방식이 갖는 구조적 난점 이런 것들 평소에 좀 생각해 보신 게 있으신가요?

◇ 노희범 : 저는 이 문제는 좀 달리 봐야 된다고 생각합니다. 중앙선거관리위원회를 독립된 헌법기관으로 해서 공정한 선거 관리를 위해서 외부의 어떤 권력 기관, 특히 대통령을 수반으로 하는 행정부의 영향력을 제도적으로 차단하기 위해서 헌법기관화시킨 거거든요. 그렇기 때문에 중앙선거관리위원회의 독립성과 중립성은 여전히 유지되어야 된다는 것이고, 다만 이런 선거 관리에 있어서의 실수라든가 이런 투표권 행사가 좀 원활하게 이루어지지 못하는 점은 조직 내부에서의 강력한 장악력을 통해서 공무원들이 철저하게 선거 관리를 하는 게 더 필요한 것이 아니냐, 그래서 "이런 실수가 자주 있으니까 행정부로 통합해서 둬야 된다"는 논의는 적절하지 않다, 본말이 전도된 거다라는 생각이 듭니다.

◆ 김준우 : 네, 그렇죠. 지금은 근데 대법원 지명 몫 3인, 국회 3인, 대통령 3인 이렇게 돼 있잖아요.

◇ 노희범 : 네, 그렇습니다.

◆ 김준우 : 보통 대법관이 겸직을 한 그분이 실질적으로는 관행상 위원장을 하고 상임위원은 딱 1명, 그러다 보니까 실제로는 실무자들이, 위원들의 권한이 좀 약하다 이런 비판은 좀 있는 것 같은데 상임화는 헌법 개정 사항은 아니지 않습니까?

◇ 노희범 : 그렇습니다. 헌법에서는 선거관리위원회 위원회의 구성에 관해서만 이 규정을 하고 있을 뿐이고 구체적으로 중앙선거관리위원회의 어떤 조직이라든가 또 상임위, 상임으로 할지 상근으로 할지 비상근으로 할지 여부는 별도 법률이나 이런 걸로 규정이 되어 있기 때문에 얼마든지 중앙선거관리위원회의 어떤 조직을 또 튼튼하게 하고 건강하게 하기 위해서는 법률적으로 충분히 가능하다라는 생각이 듭니다.

◆ 김준우 : 네, 근데 이게 대통령이나 국회 선출 같은 경우는 이해충돌 여지도 있다고들 하니까 위원장이 대법관이 겸임하는 건 그렇다 치더라도 대법원 지명 몫이 차라리 위원장 하는 게 맞지 않냐라는 이야기들도 꽤 설득력이 저는 있게 들리는데 그 문제 가지고 또 문제 삼으시는 분들도 있는 것 같더라고요.

◇ 노희범 : 먼저 중앙선거관리위원회가 헌법기관으로 독립된 역사적 배경을 우리가 한번 볼 필요가 있습니다. 다른 나라의 경우에는 선거 관리를 주로 행정부 산하에서 관리하는 게 일반적이에요. 그런데 우리도 그렇게 해왔다가 잘 알다시피 1960년 3·15 부정선거를 계기로 해서 행정부로부터 완전히 독립된, 정치적으로 중립성을 유지하는 헌법기관화시킨 것이 바로 제2공화국 헌법 때부터입니다. 제3차 개헌 헌법 때부터 지켜져 왔고요. 우리의 어떤 헌정사적인 불행한 역사적 바뀐 배경을 우리가 반성적으로 헌법기관화했기 때문에 그 부분은 여전히 이어져야 한다는 생각이고요. 다만 지금 말씀하신 대로 대법관 중에 한 명이 관행적으로 위원장을 하고 그 대법관은 중앙선거관리위원회에 근무하기보다는 대법관으로서의 직무에 바쁘지 않습니까? 그렇다 보니까 지금 말씀하신 대로 상임위원 한 분이나 사무총장이나 이런 사람들에 의해서만 조직이 운영되다 보니까 상당히 조직 장악력이나 내부 직원들의 관리 이런 것들이 굉장히 좀 느슨한 것 아니냐 이런 비판이 많이 있었던 것 같아요. 그래서 이번 기회에는 상근직 위원장으로 하여금 조직을 장악을 하고 소속 직원들을 지휘 통솔할 수 있는 강력한 조직으로 만드는 것이 한번 생각해 볼 필요가 있지 않느냐, 그래서 꼭 개헌을 하지 않더라도 위원장을 위원들이 호선하는 형태로 한다든가 이렇게 해서 정치적 영향 어차피 선관위원은 정치적으로 중립성을 유지해야 될 신분이거든요, 법률적으로. 그런 점에서 그거를 정치적으로만 해석할 것이 아니고 '위원이 되는 순간 헌법기관의 구성원으로서의 어떤 직무를 철저하게 수행할 수 있도록 하고 상근직 위원을 많이 둬서 좀 조직이 좀 더 건강하고 튼튼해지게 하는 게 맞지 않느냐'라는 생각입니다.

◆ 김준우 : 네, 알겠습니다. 지금 어쨌든 이 문제 저도 기자분들한테 전화를 되게 많이 받았는데요. 이 공직선거법상 선거 무효 소송, 물론 지방의원 지방자치단체장 같은 경우는 소청을 거쳐야 되겠습니다만 어쨌든 선거 무효 판결이 가능하냐, 재선거가 가능하냐 이런 질문들을 많이 좀 하잖아요. 그래서 이거 관련해서 어떤 선례는 없지만 판단 기준과 관련해서 일단 좀 설명을 해 주시면 좋을 것 같습니다. 공직선거법 224조 부분이요.

◇ 노희범 : 네, 잘 아시겠지만 공직선거법에서 선거 무효나 당선 무효는 선거 과정에서의 어떤 하자가 있다는 이유만으로 곧바로 당선 무효나 선거 무효가 되는 것이 아니고, 그러한 잘못이 선거 결과에 영향을 미쳤을 때에만 선거의 전부 또는 일부, 아니면 당선의 일부 또는 전부를 무효로 하는 것이 지금 우리 법 체계입니다. 그렇지 않게 되면 선거 과정에서 사소한 어떤 하자나 잘못이 있었다는 이유만으로 수백만 명이 투표를 한 행위가 다 무위로 돌아가서 민주주의에서 가장 중요한 주권자들의 어떤 주권 행사 절차가 굉장히 희화화될 수 가능성이 있거든요. 그래서 비단 우리나라뿐만 아니고 우리나라 공직 선거뿐만 아니라 다른 나라도 선거 무효 소송의 경우에는 '선거 결과에 영향을 미쳤을 가능성이 있느냐 없느냐'가 판단의 기준입니다. 그런데 이번 사태는 사실상 선거 결과나 당선 결과에 영향을 미쳤을 가능성은 그렇게 크지 않다고 보여지고요. 그런 점에서는 선거 무효 소송이 제기되더라도 무효화되기는 좀 쉽지 않지 않나 이런 생각은 해 봅니다.

◆ 김준우 : 결국 그 이 사태 때문에 투표를 못한 사람들이 모두 투표를 했더라도, 실제로 물론 대기표 받아서 늦게 투표하신 분들도 있지만 투표를 못 하신 분들도 있을 테니까, 그래서 투표를 못한 사람들이 다 투표를 해서 2등 후보한테 그 표가 다 가더라도 표차가 크다면, 그것보다 더 크다면 무효 판결을 하지 않는다라고 하는 거죠. 근데 이게 그런 질문들을 많이 하시더라고요. 그러니까 어쨌든 6시에 출구조사 결과가 발표된 상황에서 투표를 하시는 분들이 생겨났고 예전에도 그런 적이 가끔 있는데 그래서 그러다 보면 '결과에 영향을 받기 때문에 공정 투표가 안 된 거 아니냐' 이렇게까지 물어보시는 시민분들도, 기자분들도 계시더라고요.

◇ 노희범 : 충분히 그런 문제의식은 충분히 있고 그것이 올바른 태도는 아니라고 봅니다. 그래서 법정 투표 시간 마감까지 투표가 종료될 수 있도록 최선의 노력을 다해야 될 것 같고요. 다만 관행적으로 선거인들이 투표 종료 시간 전에 투표장에 나타난 경우에는 지금까지 선관위원회에서도 6시가 지나더라도 투표를 하는 것은 허용을 했던 것으로 알고 있습니다. 그런데 그런 것까지도 6시가 지났기 때문에 절대적으로 투표를 해서는 안 된다라고 할 수 있는지 여부는 조금 의문은 있어요. 그리고 그런 사람들이 얼마나 됐는지도 잘 모르겠고요. 다만 이번 사태는 자기가 6시 전에 가서 기다렸는데 투표용지가 없어서 못 했다는 거 아닙니까? 상당 기간까지. 그 점에서는 정말 상당히 큰 선거의, 공정선거의 원칙에 위배되는 측면이 있고 또 출구조사 결과를 휴대폰이나 이런 것 통해서 듣고 나서 또 투표를 해야 된다는 점에서 선거권자들의 어떤 선거권 행사, 그리고 공정선거의 원칙에 위배되는 측면이 있습니다. 그런 점에서 앞으로 이런 선거 절차의 어떤 일정 관리를 좀 더 투명하고 분명하게 하기 위해서는 아마 세부적인 지침 같은 걸 마련해서 일반 국민들한테 유권자들한테 알리고 선거 관리도 그렇게 철저하게 해야 되지 않을까 싶고요. 다만 제가 아까도 말씀드렸습니다만 이번에 사태가 된 사람들 유권자들이 그렇게 많지 않고 선거 관계에 영향을 미치지 않았다면 이번 선거가 재선거의 대상이 되거나 선거 자체가 무효로 되기는 어렵다라고 생각이 듭니다.

◆ 김준우 : 선거 무효 소송이나 당선 소송 같은 경우는 후보자나 정당만 청구를 할 수 있잖아요. 그러다 보니까 유권자 입장에서는 어쨌든 이걸 다퉈보고 싶다 이러면 그분들은 헌법 소원을 할 수밖에 없지 않을까라는 생각이 들긴 하는데...

◇ 노희범 : 지금 선거인도 선거 무효 소송은 제기할 수 있습니다.

◆ 김준우 : 선거인은 가능합니까?

◇ 노희범 : 당선 무효 소송은 이 후보자나 정당이 할 수 있지만 선거 무효 소송은 이 선거인도 할 수 있기 때문에...

◆ 김준우 : 그러네요.

◇ 노희범 : 지금 지방자치단체의 경우에는 소청을 거쳐서 소청에서 불복하는 경우에는 고등법원 그리고 대법원까지 이렇게 갈 수는 있는데 지금 아까도 말씀드렸다시피 물론 이번 송파구 잠실 쪽에서 이런 투표용지 부족으로 인해서 투표권 행사가 좀 원활하지 않았던 측면이 있는데 그 유권자들의 수가 그렇게 많지 않았던 점에 비춰보면 소청이나 선거 소송을 하더라도 무효나 일부 무효가 나오기는 어려울 것 같고요. 다만 기초의회 의원 선거라든가 유의미한 어떤 유권자들이 선거에 참여하지 못했다든가 돌아갔다고 한다면 그거는 개별적인 사안을 검토해서 법원에서 일부 무효를 선언할 수 있다고는 봅니다.

◆ 김준우 : 이 일부 무효가 선언될 경우 해당 투표구에 대해서 무효니까 예를 들면 송파구 구의회 예를 들면 가 선거구가 무효되는 그런 일부 무효가되는, 그러면 예를 들어서 가선거구에서도 3 투표구만 무효다 라고하니까 일부 무효 판결을 할 경우에 그러면 거기에 있는 거주하는 유권자들만 다시 투표를 하는 거겠죠.

◇ 노희범 : 그렇죠. 제한된 부분만 할 수 있는데 다만 비례대표 부분이 있기 때문에 그 연관성이 비례대표까지 영향을 미칠 수 있다고 본다면 그 범위는 조금 더 선거 범위 넓어질 수는 있다.

◆ 김준우 : 네, 그렇군요. 그거 가지고 질문을 많이 하더라고요. 그날 못 돌아간 사람이 몇 명이냐를 카운트해야 되는 건지, 아니면 그 투표구에 투표율이 100%였을 것을 가정하고 나서 그만큼 숫자를 초과해야 1, 2등 사이의 격차가 초과돼야 무효 판결이 안 날 것인지, 그건 선례는 없어서 어떻게 판단할지 참 어렵더라고요.

◇ 노희범 : 지금 사회자께서 말씀하신 대로 이거는 구체적 사실관계를 확인해 봐야 알 수 있는 거라서 섣불리 이 선거 결과에 영향을 미쳤을 것이다, 미치지 않았을 것이다, 가정적 판단으로 하기는 좀 어려운 거고요. 만약에 소송이 되거나 사건화가 되면 법원이나 소청 심사 과정에서 판단될 수 있지 않을까 생각됩니다.

◆ 김준우 : 네, 지금 또 투표용지 인쇄와 관련해서도 또 이렇게 얘기들이 많더라고요. 그게 아마 공직선거법 151조인가요? 거기랑 규칙 같은 데 보면 전날까지 인쇄돼야 된다 이런 것들이 좀 있는데 이게 지금 보면 어떻습니까? 이 자체도 투표용지는 인쇄된 것이 다른 데 있다가 온 거라서 크게 문제가 되지는 않을 것 같습니다만 이 조항 때문에 선거 무효가 되는 거 아니냐, 불법성이 있는 거 아니냐 이렇게 의문을 가지시는 시민분들도 계실 것 같아서요.

◇ 노희범 : 우선 저희들도 선거 관리를 어떻게 하는지 저희 이번 사태를 보고 조금 더 구체적으로 알게 됐어요. 투표용지도 실제 50%, 60% 정도만 인쇄를 해 놓는다든가 이런 얘기를 알아서 저도 깜짝 놀랐는데, 원칙적으로는 100% 유권자들이 와서 다 선거를 할 수 있다는 전제하에 투표용지를 준비를 했었어야 되는 게 아니냐, 설령 남더라도. 그런 점에서 선관위가 관행적으로 내부 지침을 그렇게 만들었다는 것 자체가 저는 좀 놀랍게 느껴졌습니다. 그래서 앞으로는 이런 일이 없도록 철저하게 충분히 준비하고 대비를 해야 되는 것이 아닐까라는 생각을 하고 있고요. 또 투표용지를 다른 데서 가져왔다, 수기로 일련번호를 적었다 이런 부분들은 공정한 선거관리에 문제가 있는 것이냐 아니냐에 따라서 달라질 뿐이지, 비록 선거 관리도 수백만 명이 한꺼번에 투표를 하고 그거를 절차적으로 정리하는 과정이기 때문에 행정적인 하자가 조금 생길 수는 있다고 봅니다. 그런데 그것이 이 공정선거나 투명한 선거에 정말 중대한 하자냐 여기에 따라서 문제가 되는데, 이번 투표용지 부족 사태는 있어서는 안 되지만 직원들의 안이한 실수에서 유발된 것이 아닌가 싶고, 지금 수기로 일련번호를 썼다든가 다른 곳에서 인쇄된 것을 가져왔다고 해서 공정선거에 위배될 정도의 어떤 중대한 하자가 있다고 보기는 좀 어렵지 않나 이렇게 생각이 됩니다.

◆ 김준우 : 네, 알겠습니다. 사실 인쇄 부분은 사전 투표는 또 다른 것 같고, 그래서 당일날...

◇ 노희범 : 그 자리에서 이렇게 뽑아나오지 않습니다.

◆ 김준우 : 차라리 그냥 그렇게 하지 이런 생각도 들더라고요.

◇ 노희범 : 저도 그런 생각을 했습니다. 본 투표장에서도 투표용지를 그냥 전산으로 쭉 인쇄돼서 프린터기에서 나오면 더 좋지 않나 이런 생각을 했는데

◆ 김준우 : 이렇다는 생각이 들기는 하더라고요. 그래서 왜 이럴까 근데 어쨌든 그렇고 남은 거는 결국 민사 아니겠습니까? 민사를 정신적 손해 위자료 청구 소송을 할 수 있냐 없냐 좀 또 갈릴 것 같습니다만 어떻게 보십니까?

◇ 노희범 : 잘 아시다시피 국가 배상이라는 것은 공무원이 직무 집행에 있어서 고의 또는 과실로 손해를 입힌 경우, 국민에게 타인에게 손해를 입힌 경우 국가가 배상해야 된다는 것이고 해당 공무원이 고의 또는 중과실인 경우에는 해당 공무원도 함께 국가에 대해서 손해 배상을 연대해서 배상해야 된다는 게 지금 국가배상법인데요. 우선 투표용지가 없어서 투표를 하러 왔는데 투표를 못 했다라거나 여러 시간 동안 기다렸다든가, 기다려서 투표를 했다든가 아니면 출구조사를 보고 자기가 투표권을 행사했다는 경우에는 재산적 손해는 변론으로 하고 정신적으로 투표권을 행사하는 데 큰 침해를 받았기 때문에 그건 분명히 손해가 있다고 봐야 될 것 같고요, 정신적 손해가. 그래서 국가를 상대로 아니면 지방자치단체를 상대로 아니면 중앙선거관리위원회를 상대로 손해배상 청구, 국가배상 청구는 할 수 있다고 보여지고요. 다만 정신적 손해의 손해액을 어느 정도로 책정할지 여부는 상징적이지만 법원이 법관이 판단할 수 있는 것이 아닌가 이렇게 생각이 됩니다.

◆ 김준우 : 네, 그런데 이것도 실제로 그럼 본인이 갔다가 돌아왔다든가 대기표를 받았지만 갈 수 없었다든가 입증이 돼야지 "이 뉴스를 보고 내가 너무 마음이 안 좋았다, 민주주의가 무너지다니" 이런 손해배상 청구 소송 하시면 안 된다.

◇ 노희범 : 그거는 있을 수 없고요. 그건 원고 적격부터 없는 것이고 본인이 실제 그런 피해를 입었다는 것을 본인이 스스로 입증을 해야 되기 때문에 국가배상을 청구할 수 있는 사람들은 그렇게 많지는 않을 것 같다라는 생각이 듭니다.

◆ 김준우 : 네. 그리고 지금 정치권에서는 특검이니 국정조사니 이런 얘기들을 얘기를 하고 있는데 특검이야 법으로 만들면 하는 거고 그렇죠, 특별히 국정조사는 국정조사가 필요한 부분일까요?

◇ 노희범 : 저는 더군다나 지난번에도 부정 선거 논란으로 큰 국민적인 이슈도 있었지 않습니까? 그런데 또 이런 일이 벌어짐으로 인해서 다소 국민들로서는 불안감을 갖고 있을 수도 있다고 보여집니다. 그리고 정치적으로 논쟁거리가 계속되고 있어서 오늘 중앙선거관리위원회 위원장도 그런 얘기를 했던데 국정감사든 뭐든 다 수용을 하겠다라는 그런 입장을 밝혔어요. 진실을 규명을 하겠다, 그런 차원에서 국회가 국정감사를 통해서 엄격하게 어떻게 이런 일이 벌어졌는지를 좀 밝혀내는 것도 중요하지 않나 싶습니다. 왜냐하면 잘 알다시피 감사원도 중앙선거관리위원회에 대한 감사 권한이 없지 않습니까? 그렇다 보면 국회라도 중앙선거관리위원회의 어떤 행정과 관련된 직무니까 어떻게 이런 일이 벌어졌는지에 대해서는 국민들이 알 필요도 있고 또 중앙선거관리위원회에 대한 어떤 통제라는 차원에서도 국정감사는 좀 필요한 것이 아닌가, 저는 이렇게 개인적으로 생각하고 있습니다.

◆ 김준우 : 네, 그런데 이게 가능하냐, 감사 대상 국정감사에서는 그럼 감사의 대상이 될 수 있냐 그랬을 때는 이거는 정부조직법에 있는 기관이 아니더라도 국가 기관이라면 국정감사의 대상은 되는 거니까 그건 문제는 없는 거잖아요. 그렇죠?

◇ 노희범 : 그렇죠. 국정조사나 감사 어떤 형태로든 그거는 충분히 헌법기관이라 하더라도 행정적인 직무와 관련해서는 조사나 감사의 대상은 충분히 될 수 있다, 국회에 그런 점은 명확히 해야 되고 또 중앙선거관리위원회도 직무상 독립성과 중립성을 가진 헌법기관이라 하더라도 본인들의 행정적인 업무 처리와 관련해서는 국회로 하여금 감사를 받아 받아야 되는 것은 당연하다, 이렇게 생각됩니다.

◆ 김준우 : 네, 그 부분 관련해 가지고 궁금해하시는 분들이 있더라고요. 헌재, 감사원 감사를 안 받으니까 국회 국정감사 대상이 아니라고 좀 오해하시는 분들이 있는 것 같아서 질문을 드렸고요. 오늘 이렇게 성실하게 답변해 주셔서 너무 감사드립니다.

◇ 노희범 : 네, 감사합니다.

◆ 김준우 : 네, 지금까지 노희범 변호사님이었습니다.